出口食品種養殖基地備案管理之我見

   □ 丁吉宗

    食品是人類社會賴以生存和發展的最基本的物質條件，食品工業目前已成為我國國民經濟的重要產業，尤其是出口食品，不僅關系到消費者的健康安全，更關乎國家形象。為從源頭解決產品質量問題，國家質檢總局從2006年開始對輸日菠菜、大姜實行出口基地備案制，該規定的實施極大地促進了我國蔬菜產品的出口。《中華人民共和國食品安全法》實施后，國家質檢總局又依法頒布《出口食品原料種植場管理規定》，進一步規范出口食品原料種植場備案工作。隨著我國對外貿易的不斷發展，以出口加工企業為主體的出口食品種養殖基地備案模式日益暴露出一些缺陷，給出口企業經營帶來一定風險，同時也阻礙了對外貿易的進一步發展。

    一、現狀

    目前，實行出口食品種養殖基地備案制度主要是由生產加工企業向基地所在地檢驗檢疫機構提出申請，檢驗檢疫機構根據要求對申請備案的種植基地進行考核，符合條件的，予以備案，并負責對備案基地實施日常監督管理。生產加工企業所在地檢驗檢疫機構要督促生產加工企業建立原料進廠臺賬和成品追溯體系，保證加工原料來自其備案基地，并督促企業加強對原料的進廠檢驗，確保原料達到進口國的質量安全要求。基地管理主要有兩種方式，即生產企業自有基地模式和出口公司+基地+農戶（標準化）模式。這兩種模式的共同特點是以生產企業為責任主體。

    二、問題

    1.增加了出口企業的經營成本。生產企業在備案基地時，按照規定必須具備以下條件：一是對基地具有合法的使用權；二是制定各種與生產相適應的規章制度；三是配備具有一定資格的技術管理人員；四是提供所用基地的土壤、水源和空氣環境的檢測報告等。從上述條件看，出口企業對原料基地進行備案必須配備相關的專業技術人員，因此提高了企業管理費用。而要求生產企業提交基地土壤、水源和空氣環境檢測報告，則增加了企業的檢測成本。如果一個企業既生產植物源性食品又生產動物源性食品，企業還需要配備養殖方面的技術人員，既要有生產加工的部門，又要有管理種養殖基地的部門，還要有農獸藥管理部門，必然使企業生產成本大大提高。

    由于大部分生產企業管理經驗不足，生產過程會產生大量浪費，導致人為增加了生產成本。筆者了解的一家企業本來以生產調理食品為主，后來新增了生產沾粉鵪鶉蛋的業務，自建了鵪鶉養殖場，因此由一家食品生產企業涉足養殖業。雖然高薪聘請了相關技術人員，但由于企業自身經驗不足，造成了很大浪費。最初幾年，該企業生產養殖成本一直高于同類養殖場15%左右，雖然其產品在國際市場利潤較高，但該企業卻長期處于微利狀態。

    由于所有作物在種養殖過程中必須輪作，生產企業兩三年就要重新租用農民土地，而土地是屬于不同農戶的，這就使企業很難及時租用到符合要求的種養殖基地，由此大大增加了生產加工企業的經營費用。

    2.增加了企業的經營風險。按照目前基地備案的要求，不管是生產企業自營基地還是生產企業的合同基地，都讓生產企業在承受國際貿易風險的同時也承受著種養殖帶來的巨大風險。

    一方面，國際市場具有不可預知性，而企業生產的產品從種養殖到出口存在一定的時間差，因此，本來適銷的產品有可能變成滯銷產品。一旦發生國際市場跌價的情況，對于自營基地而言，必須承受租用土地和種養殖過程帶來的虧損；對于合同基地來說，必須按照當時高額的價格收購比市場價高得多的原料，使企業苦不堪言。

    另一方面，低履約率也導致出口企業經營的高風險。這種情況主要集中在合同基地。由于收購的主體是出口企業，而提供種養殖原料是簽訂合同的千家萬戶。簽訂原料訂購合同時，甲方必須給乙方提供較高的優惠條件，如免費提供種子，預支農藥、化肥的費用，產前、產中、產后的跟蹤服務等等。如果甲方違約，則投資基地的費用無法收回；如果乙方違約，除種子、農藥、化肥甚至訂購金難以歸還而造成甲方虧損外，最重要的是導致甲方與國外客戶簽訂的合同不能履行，甲方損失無法估算。

    3.減弱了地方政府對農產品質量安全的監管職能。根據《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定：縣級以上人民政府農業行政主管部門負責農產品質量安全的監督管理工作。根據農產品品種特性和生產區域大氣、土壤、水體中有毒有害物質狀況等因素，認為不適宜特定農產品生產的，提出禁止生產的區域，報本級人民政府批準后公布。禁止在有毒有害物質超過規定標準的區域生產、捕撈、采集食用農產品和建立農產品生產基地。

    由于實行出口食品種養殖基地備案管理，很多應該是地方政府的職能工作轉嫁給了出口企業，例如備案規范中環境檢測的問題。特別是一些跨區域的生產出口企業到異地備案，當地政府很少對這部分基地有經濟和技術上的傾斜，所有責任都由生產加工企業承擔。

    4.影響了農業生產的進一步發展。首先，不利于培養農戶的市場能力和自主精神，也不利于發揮農戶在種養殖過程中的主體責任。由于這種模式下農戶的生產、銷售大都由出口生產企業包辦，農戶一直生活在襁褓之中，缺乏主動性，更談不上市場能力的提高。更嚴重的是使農民缺乏主體責任意識，往往為提高產量、數量而偷偷使用違禁藥物。

    其次，不利于農業生產技術進步。由于出口加工企業只關心產品數量和質量是否滿足自身生產加工的要求，卻不關心種養殖過程的技術革新，甚至擔心新技術帶來產品風險。而合同種植戶由于知識經驗和經濟實力等因素的影響，其生產大都停滯在手工勞作的水平，難以提高技術含量，因此，生產效率提升緩慢。

    三、對策

    1.地方政府強化職能，認真落實農產品質量法有關規定。各級地方政府應保障農產品質量安全的要求，根據農產品品種特性和生產區域大氣、土壤和水體中有毒有害物質狀況等因素，提出可生產區域和禁止生產區域，切實保證產品的質量。

    各級政府應采取措施，加強農產品基地建設，改善農產品的生產條件，推進保障農產品質量安全的標準化生產綜合示范區、示范農場、養殖小區和無規定動物疫病區的建設。

    2.改變備案主體，切實履行種植戶的生產主體責任。改變以生產加工企業為主體的備案方式，以農產品質量安全的標準化生產綜合示范區、示范農場、養殖小區和無規定動物疫病區（以上區域最好經過農業主管部門考核）為基礎的種養殖戶或農業合作社為主體向檢驗檢疫機構備案為主，出口生產加工企業備案為輔的備案方式，鼓勵將出口食品區域化示范區與基地備案相結合，將實行區域化管理的地區推薦為出口食品種養殖基地。

    3.農業部門負責對備案基地進行管理。備案基地必須是在地方政府主管部門的管理下，由地方政府主管部門向檢驗檢疫機構推薦備案，備案基地的種養殖產品可以作為備案產品出口，各出口加工企業只有在備案種養殖基地收購產品方可出口，由此可大大降低出口企業的經營成本和風險。

    檢驗檢疫機構對來自基地的種養殖原料進行檢查，發現問題及時通報地方農業部門，查找問題出現的原因，以便及時整改。

    《中國檢驗檢疫》2013年9月刊